Метушня довкола обласних адміністрацій (ОДА) більш ніж ясно говорить про вразливість такої системи для організованого рейдерства. Той, хто зуміє захопити це місце і переконати депутатів, що входять до його складу, голосувати як треба, може «переписати на себе» цілу «область», не питаючи згоди її мешканців чи власників майна. Ця вразливість — лише одна з багатьох, притаманних державній корпорації. У даному випадку це наслідок того, що «місцева влада» є просто представництвом держави на певній ділянці землі. Всі наші «області», «райони», «міста» і «селища» — це просто території, на які поширюється компетенція тих чи інших чиновників. Обсяги повноважень цих чиновників встановлюються державою, нею ж установлюється і порядок взаємовідносин між «центром і регіонами». Вважається, що ця влада місцева лише тому, що за чиновників голосують локально на місцевих виборах. Тобто, вся ця територіальна нарізка існує для зручності держави — управління власністю і збору податків.
До цієї ж системи прив’язане управління місцевою інфраструктурою, школами, лікарнями, транспортом тощо. Не потреби і можливості місцевих мешканців, а думка чиновників визначає, які послуги і в яких обсягах надаватимуться в тому чи іншому регіоні. Тому вся місцева політика будується навколо наперед заданих з центру повноважень. Місцеві проблеми розглядаються тільки й виключно через їхню призму. Більш того, у випадку України «регіони» безпосередньо беруть участь у загальнодержавному бюджетному процесі. Через місцеві органи влади йдуть два потоки коштів — з регіонів у центр і з центру в регіони. Навколо цього процесу, власне, і будується вся політика на місцях. Феномен «місцевих царьків», яких так бояться прихильники жорсткої централізації, є її прямим породженням. Всі ці «допи» і «гєпи» — це люди, що вміло спекулюють місцевими проблемами (породженими все тією ж централізацією) і спритно освоюють грошові потоки з регіону в центр і з центру в регіон. Саме непорушність такого становища і мають на увазі прихильники «федералізації» з Партії регіонів. Насампередеред вони розуміють під цим послаблення втручання центру в їхні справи і розширення власних можливостей. І, зрозуміло, головним тут є збереження потоків з регіонів і в регіони.
Давайте подумаємо, яким може бути рішення цієї проблеми. Чи є «федералізація», що розуміється як перерозподіл повноважень у рамках загальної адміністративної системи, виходом із становища, і чи існують інші альтернативи? Нагадаю, що держава є територіальною монополією. Вона «має право» розпоряджатися (в різних формах) всім, що знаходиться на «її» території. Територіально-адміністративні одиниці — це просто частини цієї загальної території, в яких розташовані «командні пункти» держави. «Федерація», так, як вона розуміється у нас, означає просто, що люди в командних пунктах отримають більше повноважень із загального набору повноважень держави.
Федерація в класичному сенсі виникає як зворотній процес — як делегування вже наявними державними утвореннями певного обсягу своєї влади центру. Історично тут можуть бути різні прецеденти, але в будь-якому разі, чи був це союз держав, як США, чи «союз» виник після військового захоплення, як у Німеччині, — до цього моменту існував певний набір власних повноважень, частина з яких, неважливо в результаті якого саме процесу, потім перейшла до центру. Така опція нам недоступна за визначенням. Ми можемо тільки «віддати» частину вже сконцентрованих у державі повноважень «на місця», і, в найкращому разі, розірвати загальний бюджет, передавши формування власного бюджету на розсуд регіону.
Проте навіть такий варіант, який багатьом здаватиметься радикальним, насправді не вирішує проблеми. Адже вона полягає не в тому, хто саме повинен здійснювати певні задані повноваження — чиновники з Києва чи люди з місць, а в тому, наскільки взагалі ці повноваження необхідні і яким саме чином вони виникають. Дуже ясно ілюструє цю проблему вічна пісня про «дотаційні» регіони. У своїй основі вона передбачає ідею, що на певній території (в регіоні) має бути витрачено стільки-то бюджетних коштів. І якщо сам регіон їх зібрати не може, то недостатні кошти мають виділятися з центрального бюджету. Тут легко помітити дві речі. По-перше, очевидне питання: чому витрати на певні послуги обов’язково мають бути бюджетними і чому ці послуги не можуть надаватися приватними компаніями? По-друге, ясно, що, крім суто бюрократичних, не існує ніяких об’єктивних способів визначити, чи потрібні взагалі дотації і які саме. Тобто, «дотаційність» — це певна опція на бюрократичному ринку, за яку іноді розгорається боротьба між бюрократичними угрупованнями, але аж ніяк не об’єктивно існуюче явище.
Як приклад того, звідки і як беруться «повноваження», візьмемо самоврядування певного села в часи, коли держава ще не дісталася до цих сфер. По-перше, ми побачимо, що в кожному випадку воно буде різним. Як мінімум воно складатиметься зі старости, який відіграє роль, скоріше, судову, а не адміністративну. Староста діє завдяки своєму моральному авторитету, за свою діяльність він не отримує зарплати. Він не вказує, що кому робити, а вступає в дію тоді, коли в ній виникає потреба, тобто, його роль визначається потребами мешканців села. Його влада поширюється на членів громади, а не на територію, — це принципово важливий момент. Якщо в селі є церква, то священник — наступна фігура, новий «центр влади». Нагадаю, що на Заході місцеве самоврядування традиційно будувалося навколо церковних приходів, тобто, підрозділи церковної корпорації були точками, навколо яких організовувалася діяльність спільноти. Звернімо увагу, що такі структури змінюються, знову-таки, природним чином пристосовуючись до потреб людей. Наприклад, якщо село раптово розростеться і в ньому з’явиться друга церква, то в межах одного поселення буде вже два приходи, при цьому, повторю, їхня діяльність пов’язана не з територією, а з парафіянами.
Власне, рішення проблеми, яку одні називають «збільшенням ролі місцевого самоврядування», інші «децентралізацією», а треті «федералізацією», полягає не в маніпуляціях певними повноваженнями в рамках певного «територіального поділу», а в переході від територіального принципу до індивідуального. Існуючий нині парадокс, спричинений, повторю, суттю держави як територіальної монополії, дуже добре ілюструє поняття «територіальної громади» — свого роду морської свинки, що намагається поєднати два різних принципи докупи. Незрозуміло, чому люди, об’єднані тільки ознакою проживання на одній «адміністративній одиниці», мають автоматично складати певну спільноту, що є джерелом влади для наперед встановлених «органів» з наперед визначеними повноваженнями. Йдеться має не про територіальні громади, а просто про громади, — добровільні спільноти, які брали б на себе управління тими чи іншими функціями, які ми звикли вважати притаманними місцевій владі. Адже немає ніякої різниці в тому, чи розпоряджатимуться всією нинішньою комунальною власністю, як зараз, місцеві чиновники або представники міфічної територіальної громади. Справжнє питання в тому, як і для чого використовується кожен окремий об’єкт і хто може робити це ефективніше. Громада в цьому сенсі — це просто одиниця виміру для людей, що вирішили взяти щось в управління за власні кошти. Громада — це, наприклад, мешканці багатоквартирного будинку. Мешканці кількох будинків можуть складати іншу громаду, яка розпоряджалася б, скажімо, придомовими територіями. Інші люди можуть взяти в управління дорогу чи міст.
Іншим прикладом такої форми управління можуть бути улюблені містянами місця, як-от Андріївський узвіз, Володимирська гірка тощо, — ними можуть управляти громади, члени яких платять внески на їхнє утримання. В одній «адміністративно-територіальній одиниці» може бути безліч громад, а одна й та сама людина може складатися в кількох громадах. Зрозуміло, що нинішні комунальні об’єкти не можуть належати громаді цілком, «суспільної» власності не буває. Відносини прав власності мають бути зрозумілими і чіткими, — це мають бути або частки, або партнерство. Громади можуть укладати контракти між собою, об’єднуватися тощо, наприклад, кілька кварталів можуть утримувати патрульних, це ж може собі дозволити і один достатньо великий будинок. Таким чином, «влада», якщо й виникатиме (спочатку від цієї звички буде важко позбутися), то як результат домовленостей, які можуть бути переглянуті, а не як певна константа з наперед заданими параметрами. Десь, можливо, громади за погодженими між собою процедурами обиратимуть мерів, десь відразу обійдуться без цього тощо. Громада — це ще й перехідна форма від «все навколо колгоспне» до комерційних підприємств, що надають послуги, які ми звикли вважати «комунальними». Скоріш за все, там, де в людей уже є звичка до таких послуг, просто відбудеться приватизація, або швидкий перехід від «громадського» до приватного. Приватний транспорт, школи та лікарні вже не викликають здивування, а от приватні дороги чи приватна каналізація поки що розривають мозок обивателя. Управління цими об’єктами громадами дозволить менш болісно завершити цей процес.