Історія державних бюджетів починається разом із появою звичного нам «національного держави», влада в якій здійснюється бюрократією, а держава сприймається як деперсоналізований набір інститутів. Точніше, правильніше було б сказати, що державний бюджет і породив значною мірою те, що ми звикли вважати державою. Сталося це в Британії, наприкінці XVIII століття, коли парламент виділив короні щорічну платню розміром 8 тисяч фунтів, відділивши таким чином видатки на короля від інших видатків на державні потреби.
До цього моменту «державний» було рівно «государеве» — тобто податки та інші збори збиралися безпосередньо на користь корони і витрачалися від її імені. Цікаво, що сьогодні ця феодальна система виглядає більш чесною, ніж та, що змінила її «національна держава». Судить самі. Король мусив щоразу скликати парламент, щоб «приймати бюджет»; власне, основною роботою парламенту і було розгляд фінансових потреб корони та їх схвалення або відхилення. Ця система діяла у всіх основних феодальних країнах — Англії, Франції, Іспанії (Кастилії). Багато міст також мали свої парламенти, основною функцією яких були фінансові питання та суд. Податки та інші збори запроваджувалися лише зі схвалення парламенту, і запроваджувалися вони на конкретні цілі та на певний строк. Тобто, якщо строк дії зборів закінчувався, король мусив зібрати парламент для пролонгації збору, і не було жодних гарантій того, що парламент погодиться.
Корона перебувала у повній фінансовій залежності від парламенту (зборів платників податків). Це призводило до цікавих ефектів. Наприклад, так звана «столітня війна» (насправді це не одна війна, а низка багатьох конфліктів) тривала, на думку деяких істориків, так довго тому, що англійський парламент після чергової перемоги англічан тут же припиняв фінансування, справедливо вважаючи: «ми ж перемогли, годі вже». Війна припинялася і продовжувалася лише тоді, коли короні вдавалося випросити грошей. Загалом, Франція зобов’язана не стільки Жанні д’Арк, скільки англійським парламентарям.
Звісно, королям не подобалося таке становище, і до XVI–XVIII століть вони «вирішили питання», позбавившись від «права кишені», що належало парламенту. Але не в Британії. З багатьох причин британські королі програли сутичку з парламентом, і остаточне «вирішення питання» полягало у виділенні королю фіксованої суми та в переході розпорядження іншими державними доходами й видатками до рук професійних бюрократів. Це, як ми сказали, і породило «державний бюджет».
Як бачимо, з самого початку, ще з феодальної практики фінансування корони парламентом, бюджет має одну головну мету — контроль та стримування держави. Зрілим роздумуванням, бюджет є головним і, фактично, єдиним дієвим механізмом такого контролю, який працює дуже просто — немає грошей, отже, немає й діяльності. Коли держава змушена щоразу випрошувати гроші, це дає реальні важелі впливу на її політику тим, хто ці гроші дає. Усі інші «поділи влад» і «стримування та противаги» нічого не варті, якщо державі вдалося привласнити собі «право кишені». І досвід України, до речі, чудово це підтверджує.
Більшість нині розвинених країн рано чи пізно перейшли від феодалізму до стану «національної держави», що фінансується за допомогою бюджету. Однак далеко не всюди «право кишені» у повній і беззастережній мірі залишилося за парламентом. Найпослідовнішими у цьому сенсі були американці — ми нещодавно спостерігали shutdown, спричинений незгодою Конгресу; в інших випадках усе було не так райдужно. Конституції, прийняті у XIX столітті, зазвичай містили різного роду застереження, що дозволяли уряду обходити «право кишені».
Більш того, одночасно з утвердженням практики фінансування через бюджет держави почали шукати способи її обійти. Першим таким способом був «державний борг» — тобто можливість уряду позичати від імені держави. Зрозуміло, що повертати «борги уряду» мали платники податків. До речі, у США державний борг з часів дискусії про конституцію розглядався багатьма ледь не як злочин. Але, як бачимо, тепер ця думка вийшла з моди — Обама набрав боргів більше, ніж усі попередні президенти разом узяті. Другий спосіб — це «псування монети», або інфляція, що дозволяє отримувати дохід за рахунок зниження купівельної спроможності грошей. Коли держава опанувала часткове резервування та усвідомила ідею центрального банку, цей спосіб фінансування державної діяльності впевнено склав конкуренцію податкам і бюджету.
Однак головний удар по бюджету як реальному інструменту контролю платника податків над державою нанесла «соціальна держава», а саме той факт, що серед видатків держави з’явилася всякого роду «благодійність» у вигляді соціального страхування, медицини, пенсій тощо.
До чого це призвело, добре видно на прикладі України. Перш ніж перейти до цього прикладу, потрібно зазначити ось що. Говорячи про Україну і взагалі про пострадянський простір загалом, слід пам’ятати, що тут ніколи, ні однієї секунди за останні триста років, не існувало практики «права кишені». У самодержавній Росії доходи корони були доходами корони, без жодних обмежень і парламентів. «Державний бюджет» у ті моменти, коли він існував, був фактично бухгалтерським документом, що фіксує доходи та видатки царської держави. Потім самодержавна Росія змінилася на самодержавний же СРСР, у якому люди працювали безпосередньо на державу як певну повинність. Тут тим більше не існувало жодних обмежень на державні заходи, а бюджет виконував ту саму роль документа внутрішньої звітності.
Тому зовсім не дивно, що в Україні на момент отримання незалежності просто фізично не було людей, які розуміють роль і значення державного бюджету у вільній країні. Мало того, Україна автоматично перейняла всі інститути та практики СРСР, як-от «право» казначейства фінансувати державні видатки «за нормативами попереднього року», що робить політичну процедуру прийняття бюджету, та й саме його існування у вигляді «закону», простою фікцією. У тій нормативній системі, у якій ми існуємо, у щорічному державному бюджеті, що приймається парламентом, просто немає жодної потреби. Немає жодної практичної потреби у прийнятті спеціального документа у ситуації, коли держава збирає податки й отримує інший дохід протягом року і тут же фінансує ними свою діяльність. Повторю — за таких умов бюджет має бути просто певним внутрішнім документом Міністерства фінансів. До речі, до середини 90-х фактично все так і було; автор цих рядків ніколи не забуде історію про те, як міністр фінансів України легко і просто обіцяв МВФ прийняти бездефіцитний бюджет, якщо це вимагалося за угодою з цим самим МВФ. Справді, для Мінфіну не становило тоді жодної формальної проблеми, бо все фінансування проводилося в ручному режимі, плюс існували численні «позабюджетні» фонди, які легко дозволяли намалювати в бюджеті що завгодно, а фінансувати при цьому — як треба. До речі, з того часу виконання бюджету зовсім не змінилося — воно завжди проводиться в ручному режимі. Більш того, державний бюджет було виконано, як приписує відповідний закон, лише раз — за Єханурова.
Чому ж тоді ми щороку спостерігаємо бюджетну істерію, що активно висвітлюється ЗМІ, і в чому ж тоді полягає вся ця сакральність «бюджетного процесу»? У цьому моменті ми повертаємося до колії світових тенденцій і питання про вплив «соціальної держави» на державний бюджет. До появи «соціальної держави» парламент складали платники податків. І вони вирішували, дозволити чи не дозволити державні витрати і яким має бути їх обсяг. Йшлося про їхні гроші. Зростанням «соціальності» до парламенту стали потрапляти й одержувачі. І чим більш «соціальною» ставала держава, тим у більшій мірі законодавчий орган представляв інтереси тих, хто не віддає, а отримує з бюджету. У пізньому СРСР, де, на думку Симона Кордонського, існувала свого роду «адміністративний ринок», спостерігалося те саме, тільки у гіпертрофованих масштабах — міністерства і відомства вели між собою неабияку боротьбу за обсяги «коштів», які їм належало «освоїти».
Україна отримала у спадщину, з одного боку, радянську практику «освоєння коштів», з іншого — ідею «соціальної держави» як єдино вірної і прогресивної форми існування держави, де в парламенті засідають реципієнти бюджету. Тому бюджетний процес в Україні і вся супутня йому істерія — це не більше ніж процес поділу тих грошей, які має «зібрати» держава у продуктивній економіці. Істерія ж пов’язана з тим, що все це зазвичай прикривається потребами численних сиріт і злиденних, про яких нібито піклується держава, і яких, незважаючи на це, з кожним роком стає все більше. Саме можливість «правильно» поділити відібрані урядом гроші у чесній боротьбі між групами інтересів тримає на плаву вітчизняний бюджетний процес, не даючи йому перетворитися на просту формальність Мінфіну. Ця сама проблема, тільки поки що у більш м’якій формі, притаманна й всім іншим країнам, де законодавчий орган приймає бюджет — цей документ сьогодні відіграє роль прямо протилежну тій, з якою він починав свій життєвий шлях.
Таким чином, якщо говорити про те, що робити з державним бюджетом, то напрям тут очевидний — повернути його у той стан, коли він являє собою єдиний більш-менш надійний засіб контролю державної активності. В усіх інших ролях цей документ є просто ширмою, що прикриває звичайний дерибан, і частиною пропаганди, що виправдовує цей дерибан.
Для цього потрібно зробити ось що:
Повернути до парламенту платників податків. Як це зробити — окрема непроста розмова, що виходить за рамки цієї теми. У найзагальнішому вигляді — право голосу мають лише донори.
Зосередити всі державні видатки і доходи лише у бюджеті. Будь-які доходи і видатки поза цим документом мають бути заборонені.
«Немає оподаткування без представництва». Лише парламент може встановлювати і змінювати податки. Зрозуміло, Міндохів має бути ліквідовано.
Зробити неможливим фінансування будь-якої діяльності держави до прийняття бюджету. Неприйняття бюджету у строк означає безумовний shutdown.
Ліквідувати систему, у якій «місцеві» бюджети щось віддають «центральному» і щось отримують від нього. Місцеві податки формують місцеві бюджети, державні податки — державний бюджет.
Встановити «ціну бюджетного рядка» на низькому рівні, скажімо, у 1000 гривень, тобто всі витрати бюджету мають бути детально розписані до цієї суми.