Суета вокруг областных администраций (ОДА) более чем ясно говорит об уязвимости такой системы для организованного рейдерства. Тот, кто сумеет захватить это место и убедить входящих в него депутатов проголосовать, как надо, может «переписать на себя» целую «область», не спрашивая согласия ее жителей, владельцев собственности и т.д. Эта уязвимость — лишь одна из многих, присущих государственной корпорации. В данном случае, это последствия того обстоятельства, что «местная власть» является просто представительством государства на неком участке земли. Все наши «области», «районы», «города» и «поселки» — это просто территории, на которые распространяется компетенция тех или иных чиновников. Объемы полномочий этих чиновников устанавливаются государством, им же устанавливается порядок взаимоотношений между «центром и регионами». Эта власть считается местной только потому, что за чиновников голосуют локально на местных выборах. То есть, вся эта территориальная нарезка существует для удобства государства — управления собственностью и сбора налогов.
К этой же системе привязано управление местной инфраструктурой, школами, больницами, транспортом и т.п. Не потребности и возможности местных жителей, а мнение чиновников определяет, какие услуги и в каких объемах будут производиться в том или ином регионе. Поэтому вся местная политика строится вокруг заранее заданных из центра полномочий. Местные проблемы рассматриваются только и исключительно через их призму. Более того, в случае Украины, «регионы» напрямую участвуют в общем бюджетном процессе. Через местные власти идут два потока средств — из регионов в центр и из центра в регионы. Вокруг этого процесса, собственно, и строится вся политика на местах. Феномен «местных царьков», которых так боятся сторонники жесткой централизации, является ее прямым порождением. Все эти «допы» и «гепы» — это люди, умело спекулирующие местными проблемами (порожденными все той же централизацией) и ловко осваивающие денежные потоки из региона в центр и из центра в регион. Именно незыблемость такого состояния дел и имеют в виду сторонники «федерализации» из Партии регионов. Прежде всего, под федерализацией они понимают ослабление вмешательства центра в их дела и расширение их собственных возможностей. И, разумеется, главным здесь является сохранение потоков из регионов и в регионы.
Давайте подумаем, каким может быть решение этой проблемы Является ли «федерализация», понимаемая, как перераспределение полномочий в рамках общей административной системы, выходом из положения, и существуют ли другие альтернативы? Напомню, что государство является территориальной монополией. Оно «имеет право» распоряжаться (в разных формах) всем, что находится на «его» территории. Территориально-административные единицы — это просто части этой общей территории, в которых расположены «командные пункты» государства. «Федерация», так, как она понимается у нас, означает просто, что люди в командных пунктах получат больше полномочий из общего набора полномочий государства.
Федерация в классическом смысле возникает как обратный процесс — как делегирование уже имеющимися государственными образованиями некого объема своей власти центру. Исторически тут могут быть разные прецеденты, но в любом случае, был ли это союз государств, как США, или «союз» возник после военного захвата, как в Германии, в любом случае, к этому моменту существовал некий набор собственных полномочий, часть из которых, не важно, в результате какого именно процесса, затем перешла к центру. Такая опция нам недоступна по определению. Мы можем только «отдать» часть уже существующих государственных полномочий «на места», и, в самом лучшем случае, разорвать общий бюджет, отдав формирование собственного бюджета полностью на усмотрение региона.
Однако, даже такой вариант, который многим покажется радикальным, на самом деле не решает проблему. Ведь она состоит не в том, кто именно должен осуществлять некие заданные полномочия — чиновники из Киева или люди с мест, вопрос в том, насколько вообще эти полномочия необходимы и каким именно образом они возникают. Очень ясно иллюстрирует эту проблему извечная песня о «дотационных» регионах. В своей основе она предполагает идею, что на некоторой территории (в регионе) должно быть израсходовано столько-то бюджетных средств. И если сам регион собрать их не может, то недостающие средства должны выделяться из центрального бюджета. Легко заметить две вещи. Во-первых, очевиден вопрос, почему расходы на некоторые услуги обязательно должны быть бюджетными, и почему эти услуги не могут оказываться частными компаниями? Во-вторых, ясно, что кроме сугубо бюрократических, не существует никаких объективных способов определить, нужны ли вообще дотации, и какие именно. То есть, «дотационность» — это некая опция на бюрократическом рынке, за которую иногда разгорается борьба между бюрократическими группировками, но отнюдь не объективно существующее явление.
В качестве примера того, откуда и как берутся «полномочия», возьмем самоуправление некоего села в те времена, когда государство еще не добралось до этих сфер. Во-первых, мы увидим, что в каждом случае оно будет разным. Как минимум оно будет состоять из старосты, который играет роль, скорее, судейскую, а не административную. Староста действует благодаря своему моральному авторитету, за свою деятельность он не получает зарплаты. Он не указывает, что кому делать, а вступает в дело тогда, когда в нем возникает потребность, то есть, его роль определяется потребностями жителей села. Его власть распространяется на членов общины, а не на территорию, это принципиально важный момент. Если в селе есть церковь, то священник — следующая фигура, новый «центр власти». Напомню, что на Западе местное самоуправление традиционно строилось вокруг церковных приходов, то есть, подразделения церковной корпорации были точками, вокруг которых организовывалась деятельность сообщества. Отметим, что такие структуры меняются, опять-таки, естественным образом приспосабливаясь к потребностям людей. Например, если село вдруг разрастется и в нем появится вторая церковь, то в рамках одного поселения будет уже два прихода, при этом, повторю, их деятельность связана не с территорией, а с прихожанами.
Собственно, решение проблемы, которую одни называют «увеличением роли местного самоуправления», другие «децентрализацией», а третьи «федерализацией» состоит не в манипуляциях некими полномочиями в рамках некоего «территориального деления», а в переходе от территориального принципа к индивидуальному. Существующий ныне парадокс, вызванный, повторю, сутью государства как территориальной монополии, очень хорошо иллюстрирует понятие «территориальной громады» — своего рода морской свинки, пытающейся соединить два разных принципа вместе. Непонятно, почему люди, объединенные только признаком проживания на одной «административной единице», должны автоматически составлять некое сообщество, являющееся источником власти для заранее установленных «органов» с заранее определенными полномочиями. Речь должна идти не о территориальных громадах, а просто о громадах, добровольных сообществах, которые бы брали на себя управление теми или иными функциями, которые мы привыкли считать присущими местной власти. Ведь нет никакой разницы в том, будут ли распоряжаться всей нынешней коммунальной собственностью, как сейчас, местные чиновники или представители мифической территориальной громады. Настоящий вопрос в том, как и зачем используется каждый отдельный объект, кто может использовать его эффективно. Громада в этом смысле — это просто единица измерения для людей, решивших взять нечто в управление за собственные средства. Громада — это, например, жители многоквартирного дома. Жители нескольких домов могут составлять другую громаду, которая бы распоряжалась, скажем, придомовыми территориями. Другие люди могут взять в управление дорогу или мост.
Другим примером такой формы управления могут быть любимые горожанами места, вроде Андреевского спуска, Владимирской горки и т.п., они могут управляться громадами, члены которых, платят взносы на их содержание. В одной «административно-территориальной единице» может быть множество громад, а один и тот же человек может состоять в нескольких громадах. Понятно, что нынешние коммунальные объекты не могут принадлежать громаде целиком, «общественной» собственности не бывает. Отношения прав собственности должны быть понятны и просты, это должны быть либо доли, либо партнерство. Громады могут заключать контракты между собой, объединяться и т.д., например, несколько кварталов могут содержать патрульных, это же может себе позволить и один достаточно большой дом. Таким образом, «власть», если и будет возникать (первоначально от этой привычки будет трудно избавиться), то как результат договоренностей, которые могут быть пересмотрены, а не как некая константа с заранее заданными параметрами. Где-то, возможно, громады, по согласованным между собой процедурам, будут избирать мэров, где-то сразу обойдутся без этого и т.д. Громада — это еще и переходная форма от «все вокруг колхозное» к коммерческим предприятиям, предоставляющим услуги, которые мы привыкли считать «коммунальными». Скорее всего, там, где у людей уже есть привычка к таким услугам, просто произойдет приватизация, либо быстрый переход от «громадського» к частному. Частный транспорт, школы и больницы уже не вызывают удивления, а вот частные дороги или частная канализация пока еще разрывают мозг обывателя. Управление этими объектами громадами позволит менее болезненно завершить этот процесс.