Нынешний конфликт между Ющенко и Тимошенко дает хороший повод подумать о том, насколько системный характер он имеет, насколько он вызван объективными причинами — той политической моделью, которая сложилась у нас за последние 17 лет.
Действительно, конфликт премьера и президента — типичная история для Украины. Напомню, что президенты Кучма и Ющенко — это бывшие премьер-министры, которым «не давали работать» их президенты. Кроме того, эти же самые президенты «не давали работать» и другим премьерам, которые в разное время пытались стать президентами или, по крайней мере, становились оппозиционерами. Марчук, Лазаренко, Янукович и даже Пустовойтенко — вот фамилии, сразу же приходящие на ум.
Очевидно, что кроме обычных карьерных соображений «политического роста» существуют и объективные причины такого положения дел. Возможно, они находятся в специфике президентского поста.
Особый президент
Напомню, что «президенты» в Украине, да и в других постсоветских странах, не имеют ничего общего с той должностью, которая была изобретена в США в конце 18 века. Это вызвано условиями, в которых эта должность была внедрена в наш политический механизм. В нашем случае, можно говорить о двух особенностях. Первая состоит в том, что когда развалился СССР, единственной, известной украинской бюрократии и достаточно освоенной моделью управления, была схема ЦК — Совмин. Совмин занимался «хозяйственными вопросами» и отвечал как перед советской властью, так и перед ЦК. ЦК, в свою очередь, в этой системе был безответственным управляющим органом. ЦК был частью другой — партийной — иерархии. «Президент» в нашей версии стал заменителем ЦК. Это было сделано очень просто. Легитимность КПСС, основанная на прямом насилии, была заменена классической легитимностью избираемого должностного лица, но при этом наш президент не получил тех полномочий и, следовательно, той ответственности, ради которых, собственно, он и избирается в тех же США. Вторая особенность — более глубокая. Она состоит в том, что «президент», особенно с теми расплывчатыми полномочиями, которые имеет наш президент, — идеальная фигура для украинской модели. Украинский президент — это своего рода «батько», некий начальник начальников, который в силу своего авторитета (и, заметим, ничего более) занимается «решением вопросов».
В 1996-м году эти особенности президентской должности были зафиксированы в Конституции. Ошибаются те, кто говорит, что у Кучмы по той Конституции было много полномочий. Это не так. Важен был не объем полномочий, а их характер. Полномочия президента были таковы, что он мог пользоваться ими, во-первых, по желанию, во-вторых — неформально.
Итак, можно сказать, что в Украине существует модель управления, в которой премьер-министр выполняет фунцию нормативного управления и в силу этого находится в сфере публичной политики, парламентской процедуры и т.п. Президент выполняет роль «неформального лидера», который «решает вопросы» и де-факто контролирует премьера. Похоже, что именно здесь находится источник постоянного конфликта.
Президент и премьер. Село и государство
Если посмотреть на наших героев с точки зрения моделей управления (формально-нормативное и неформальное), то картина их взаимодействия будет примерно такой.
Президент олицетворяет «сельское» начало в Украине. Он специалист по «решению вопросов», его функция — арбитраж. Соответственно, для реализации этой функции он находится над законом и вообще какими бы то ни было формальностями. Президент не занимается нормативным управлением, он «включает» эту роль по желанию, когда нужно «подправить» действия Кабинета.
Премьер является «управленцем», «хозяйственником», он находится, прежде всего, в нормативно-процедурной плоскости. Премьер зависит от парламента и от бригады чиновников, которую он возглавляет. Без президента премьер — типичная классическая государственная должность, высшая в иерархии чиновников.
Президент неминуемо «порождает» премьера, потому, что президент должен быть арбитром. Он не может регулярно действовать в публичной сфере он может лишь «появляться» в ней, как это демонстрировали нам и Кучма и Ющенко.
Премьеру «не дают работать» именно в принадлежащей ему публично-нормативной сфере. Это случается, когда «включается» президент и «решает вопросы» не так, как это было предусмотрено ходом бюрократической процедуры.
Премьер, выступая против президента, действует в публичной сфере. Именно здесь находится ресурс избирателей, который сочувствует премьеру, видя, что таки да, работать не дают.
Президент не в состоянии справиться с премьером-бунтовщиком, потому что выполняет роль арбитра в неформальных отношениях, которые обывателю не видны. Ему просто нечего предъявить избирателям. Президент неминуемо проигрывает премьеру (если, конечно, тот действует хоть немного последовательно), бывший премьер становится президентом, и цикл повторяется. Это «разделение труда» оформилось в 1996 году, когда Кучма отказался от того, что президент должен возглавлять исполнительную власть, как это первоначально предполагал проект конституции.
«Аэлита» выбирает президента
В политике, безусловно, существуют достаточно жесткие правила. Правда, большинство из них нигде не зафиксировано хотя бы по той причине, что люди, следующие этим правилам, чаще всего считают, что действуют по собственной воле. В конкуренции двух главных должностей — президента и премьера, наша «аэлита» поставила на президента, даже сама этого не заметив. Это случилось совсем недавно, когда политреформа отняла у президента часть полномочий, и главное — право отправлять Кабинет в отставку. Премьер при этом получил почти диктаторские полномочия, далеко выходящие за рамки полномочий премьер-министров в странах с парламентской системой.
Далее история поставила опыт — в 2006-2007 начался конфликт между президентом и Радой (и, соответственно, премьером, как лидером большинства). Президент распустил Раду, позиция его была весьма уязвимой, так как законность роспуска была весьма сомнительной.
И что же мы видим? Мы видим премьера (Януковича), который изо всех сил пытается помириться с президентом, а не наоборот! «Аэлита» выбрала между сильным, но действующим в нормативной плоскости премьером и слабым, но неформальным президентом. Выбор был в пользу президента. Дальнейшее было еще интереснее. «Аэлита» фактически поставила президента туда, где он стоял до политреформы, де-факто своим поведением и согласием с поведением президента восстановила его роль арбитра даже и без той хитроумной юридической конструкции (прежде всего, права отправлять в отставку Кабинет), которая была в конституции 1996 года и с помощью которой роль арбитра получил товарищ Кучма. Конструкции уже нет, а роль все равно выполняется!
Чем все это плохо
Все это означает, что «аэлита» предпочитает и далее действовать закулисно. Можно легко выделить несколько последствий такого состояния дел:
Система с президентом-арбитром предрасположена к ограничению, к упрощению. Ни один человек не в состоянии быть арбитром для всех желающих. Поэтому круг приближенных узок и имеет тенденцию к уменьшению. Включаются все известные механизмы «отрицательного отбора», в нашем случае хорошей иллюстрацией служит замена Зинченко на Балогу.
Как результат, экономика тоже устроена по принципу «междусобойчика». Украинский бюджет наполняют около сотни «уважаемых людей», они же делят деньги, поступающие от НДС, в Украине всего две-три статьи экспорта. Это просто невероятно для такой большой страны.
Должность президента, которая считается «аэлитой» «главной», создает ложные цели для политиков. Пример — все тот же Ющенко, который, скорее всего, действительно хотел принести пользу стране, стал для этого президентом и, разумеется, ничего у него не получилось. Считается, что в этом виноват он сам, и следующие претенденты уже готовы сменить его на этом посту.
Президент-арбитр делает законы и формальные процедуры ненужными в их прямом качестве. На них просто нет спроса. Нормы играют лишь инструментальную роль, «оформляя» те или иные действия. На этом построена вся отечественая юриспруденция, которую, вообще говоря, следовало бы назвать как-нибудь по-другому.
Ну и, наконец, очевидный вывод о том, что сосуществование президента и премьера порождает постоянный политический конфликт. И здесь совсем не обязательно, чтобы они были конкурентами, они могут быть и лучшими друзьями, но конфликт обязательно возникнет. Напомню, что все украинские премьеры, за исключением Тимошенко, были «людьми президента». Это совсем не помогло избежать конфликта.